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政策分析:关于进一步加强城市轨道交通 规划建设管理的意见解读

2018-08-16 出处:

关于国内城市的城区人口规模,目前并未有权威统计数据,参考相关分析研究报告,国内市区人口超过100万的城市有220个以上,建成区人口超过100万的城市估计有100个以上,而城轨交通得到批复的城市仅为43个,仍有至少数十个城市期待城轨交通在当地变为现实。    

随着国内城轨交通产业的发展,我国城轨交通自主研发能力进一步增强,国产化率已经处于较高水平,未来城轨交通产业的进一步发展及走出去,需要首先在国内有一个更为广阔的市场空间。而且国内很多城市对城轨交通也确实有比较迫切的需求,城轨交通不仅可以满足这些城市日益提高的出行质量要求,还可以带动相关产业的发展、促进社会就业。城轨交通市场的扩大也有利于技术创新,有利于在实践中逐渐探索出符合不同城市类型的城轨交通制式,并通过规模效应不断降低造价。所以,对城轨交通的准入限制应有所放松。    

纵观世界上开通城轨交通的城市,发现其人口规模差异较大,这与各国发展阶段有很大关系,对于发达国家,一些人口相对较少的城市也开通了一定规模的城轨交通,可能主要原因在于成本可负担,以及市民出行质量的要求比较高。反观国内,个别一、二线城市经济实力强劲、财力雄厚,与发达国家同类城市不相上下,而更多的二线及二线以下城市,虽然经过多年发展,城市实力有明显加强,城市面貌有明显改观,但与一线城市仍有非常大的差距。处于经济发展新常态的当下,城轨交通对国内大部分城市而言,仍然比较昂贵,因此,对城轨交通的准入仍然有必要设置一定的门槛。    

结合以上分析,笔者认为城轨交通宜适当放松准入限制,可按照《关于调整城市规模划分标准的通知(国发〔2014〕51号)》的城市类型划分方法,将城轨交通(中、大运量系统)的准入门槛限制在大城市及以上级别的城市,对城区常住人口100万以上的大城市全面放开限制(仅作为先决准入条件,并不意味着所有满足人口门槛的城市都可以发展城轨交通),至于对于每个城市应采用何种系统制式,个人认为不宜进行限定。    

将城轨交通准入门槛放低至100万人口,首先可以更好与国务院关于城市及人口的管理政策相衔接:常住人口在100~300万间属于Ⅱ型大城市,有特定的人口与户籍改革与管理政策;其次,将准入门槛放低至100万人口也有一定的现实考虑,个人认为对于人口规模相对偏低的Ⅱ型大城市,构建2~3条或3~4条中运量骨干线,并辅以地面公交可能是一种可行的公共交通发展模式,但现行政策将很多这样的城市排除在外,不利于这些城市交通结构的优化调整,也难以通过实践验证这一模式的适应性。    81号文以现状人口规模这一静态指标进行限制也存在一定问题,受资源禀赋、经济规律、发展政策等影响,部分目前规模较小的Ⅱ型大城市,其经济水平和城市规模仍会保持较快速度的增长,如国家层面优化开发区域中受核心超大城市辐射、并承接核心城市资源与功能外溢的外围Ⅱ型大城市,以及国家层面重点开发区域中城市化区域的副中心城市、节点中心城市,对这类城市更应将关注点放在其未来发展上。    

将城轨交通准入门槛放低至100万人口,也呼应了81号文保留的政策弹性:“对经济条件较好,交通拥堵问题比较严重的特大城市,其城轨交通项目予以优先支持”。按照当时的标准,文中所指的特大城市应为城市人口在100万以上的城市(依据《城市规划定额指标暂行规定》)。    

对于采用何种系统制式不宜进行限制,原因在于城轨交通系统多样,采用单一的模式对大部分城市并不都是合理的。超过300万人口的城市在发展大运量系统的同时也可以发展中运量系统,甚至可以局部成网;未超过300万人口的城市,其城轨交通的骨干线很可能采用大运量系统更为合理。抛开合理性、采用一刀切来谈系统制式选择问题是一种迫切需要扭转的管理思维。(来源:广东清远循环经济园微信公众号)